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孙仕满的教育博客

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【转载】从“扬长”走向“补短”——义务教育均衡发展的政策指向及其战略选择转型  

2013-05-19 10:08:29|  分类: 教育资源 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从“扬长”走向“补短”

——义务教育均衡发展的政策指向及其战略选择转型

 

    大家都知道木桶原理。决定一只木桶能够装多少水,不在于最长的那根木板有多长,而在于最短的那根木板有多长。基于此,在今年全国人大会上,我提出,要推进农村义务教育均衡发展,真正缩小城乡教育资源配置的差距,促进城乡教育资源配置的公平,就必须从解决农村教育的“短板”,即教育资源配置最差的那所学校入手。

今天(518日),参加第二届全国教育舆情与品牌建设研讨会,聆听原国家教育委员会副主任柳先生的致辞。他在谈到如何化解实现教育均衡发展与城乡之间、地区之间教育差距仍在拉大的趋势之间的矛盾时,提出扩大优质教育资源是不是解决择校问题的办法?名校办分校是不是进一步拉大校际间的差距?在大力推进教育均衡发展的情况下,这种做法会不会制造新的不均衡?……。他的这番话,引起我对于如何推进农村义务教育均衡发展战略选择的再思考。

必须承认,我国在义务教育资源配置方面存在着巨大的区域、城乡、校际差距。这种差距的存在,从教育发展的外部环境讲,一方面,与我国区域经济社会发展存在的巨大差异有关,另一方面,与我国长期存在的城乡二元社会结构有关;从教育发展的内部政策环境讲,则与我国长期以来坚持的偏向城市和重点学校的教育资源配置政策有关。新中国成立以来,基于穷国办大教育和国家急需建设人才的现实,我国在公共教育政策的选择上,除坚持城乡二元办学体制以外,还实行了重点学校制度。这种资源配置方式造成了我国中小学教育资源配置在城乡之间、学校之间存在巨大差异。这种偏向城市和重点中小学的教育资源配置方式,是我国在教育资源短缺时代应对国家建设人才之需而不得不采取的公共教育政策。从历史发展的眼光看,无可厚非。

但是,当我国教育经过30多年的改革和发展,在基本解决了“有学上”的难题之后,人民群众对教育的需求从机会不足转向质量不高的新阶段之后,这种教育政策选择带来的后遗症则日益凸显出来。这就是人们对因资源配置政策导致的教育不公平越来越不满。对于义务教育而言,我国教育改革和发展的主要矛盾,开始从过去的教育机会不足转向教育质量不高。这大概就是进入新世纪以来,特别是2006年颁布的新义务教育法,将推进义务教育均衡发展作为国家法律意志的背景。

尽管义务教育法规定:义务教育从管理体制上实行以县为主,从投入体制上实行省级统筹,但由于我国行政体制和财政体制相对独立的基本单位是县级政府,无论管理体制还是投入体制,义务教育仍然是以县为主。正因为如此,国家《教育规划纲要》在规划义务教育均衡发展的政策时,其范围强调的仍然是县域。虽然国家要求逐步扩大义务教育均衡政策覆盖的范围,希望逐步实现市域直至省域范围内的义务教育均衡发展,但在目前甚至相当长的时期内,义务教育均衡发展的政策基点仍然是县域。

在厘清了义务教育均衡发展的政策实施范围之后,我们必须搞清楚的第二个重大政策基点就是何谓义务教育均衡发展?或者说,义务教育均衡发展的政策内涵是什么?不能不说,对于这个问题,无论学术界还是教育界,都存在许多模糊的认识,或者说,没有形成统一的共识。正因为如此,出现了义务教育均衡发展就是削峰填谷、义务教育均衡发展会影响办学特色、义务教育均衡发展永远不可能真正实现,等等观点。我认为,义务教育均衡发展属于政府公共教育服务均等化的范畴。这里有两个基本含义:一是政府对义务教育学校的各种拨款标准是均等的,或者说,是统一的。二是政府对义务教育学校的建设标准、资源配置标准是统一的,或者说,是基于统一标准的。明确了上述两个义务教育公共政策内涵之后,所谓义务教育均衡发展也就有了基本的政策指向,这就是:县级政府在上级政府的支持下,要提供基于标准的义务教育公共服务。

2005年,国务院关于建立义务教育保障机制的政策文件出台以来,可以说,各级政府在促进义务教育均衡发展方面取得的重要成就有两个方面:一是不仅出台了义务教育学校公用经费标准,而且逐步实现了城乡义务教育学校公用经费财政拨款标准的统一;二是不仅保障了农村中小学教师工资待遇的按时发放,而且逐步实现了城乡中小学教师工资待遇标准的统一。这不能不说,是我国推进城乡义务教育均衡发展取得的巨大成就。

但是,我们又不能不看到有两个问题仍然严重影响或制约着我国城乡义务教育的均衡发展:一是城镇偏好的教育资源配置政策仍然没有得到根本改观。一些党政领导在潜意识里仍然有城镇教育资源配置优先的思维,愿意花上亿元、几亿元建设城镇学校,不愿意花同样的钱建设、改造、提升更多的农村学校;同时,在中小学现代化教育教学设施的配备方面,仍然是城镇优先。二是在城乡二元社会体制和重点中小学制度下,导致农村学校在资源配置方面欠账太多。正是以上原因,在某些地方甚至出现了城乡义务教育资源配置水平越拉越大的现象。

应该看到,许多地方在推进城乡义务教育资源均衡配置方面采取了一系列重要举措。其中,名校办分校、名校带薄弱学校、名校牵头成立教育集团,是其重要模式之一。我认为,这种模式在发挥名校的帮扶作用,向薄弱学校传播和辐射名校的管理理念的同时,对缩小校际教育差距、带动薄弱学校发展是有益的。但这不是解决县域内城乡义务教育资源配置差距、促进义务教育均衡发展的根本举措。其理由:一是名校即过去的重点学校,其资源总是短缺的,由这些名校带动薄弱学校发展,对于从整体上解决城乡义务教育均衡发展而言,可谓杯水车薪。二是过去享受了重点资源配置关照的所谓重点学校,固然有帮助薄弱学校发展的任务,但它们不是推进城乡义务教育均衡发展的责任主体,不能也无力代替政府履行这一重大责任。三是这种捆绑式的名校带动战略,对于名校自身的教育资源是一种摊薄或稀释,同时对于被帮扶学校而言,是对其办学主体性的剥夺,因此,从根本上说,是不符合教育发展规律的。总之,在某种意义上说,这种基于“扬长”的教育均衡发展战略,仍然是精英教育思维、重点学校思维的一种反映,它在本质上与平民教育思维和教育公平的价值追求是有相当距离的。

我认为,近年来从国家层面到各地政府在探索推进县域义务教育均衡发展方面,最重要的战略选择是实施中小学标准化建设工程。问题是,这一战略实施的着眼点应该放在哪里?我认为,应该通过农村义务教育资源配置的普查,逐一寻找那些在资源配置方面与国家标准存在差距的学校,锁定这些非达标学校,然后采取弱势补偿战略,从最薄弱的哪一所农村学校改造开始,限期完成农村中小学标准化建设的任务。这应该成为推进义务教育均衡发展这一教育公共政策的首要战略选择。

推进县域城乡义务教育均衡发展,从解决农村学校最短的那块“短板”,即最差的学校开始,对于切实促进教育公平,具有三个方面的重大战略意义:一是尽管有中央和省级政府的转移支付,但对于许多县级政府而言,财政性教育经费仍然无法满足教育事业发展的需要,有限的财政性教育经费,必须首先用在最薄弱的农村学校建设上。二是在最薄弱的农村学校上学的学生都是社会上的弱势群体,加快这些学校标准化建设的进程,是促进社会公平最切实的着力点,是我党执政为民理念在教育领域最好的体现。三是教育资源普查的过程、寻找最差的薄弱学校的过程、改造最差的薄弱学校的过程,既是转变教育战线的作风的过程,更是树立教育战线良好形象的过程。

“补短”永远是促进县域义务教育均衡发展最重要、最迫切的战略选择。或者说,是永恒的战略命题。同时,要坚决制止一些地方政府在县城驻地超标准建设义务教育学校。

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